Татьяна Зонова, д.полит.н., профессор каф. дипломатии МГИМО (У) МИД России, эксперт РСМД
НПО – инструмент доверия или агент влияния?
В условиях электронной революции и стирания граней между внутренней и внешней политикой на первый план в дипломатической деятельности выходит публичная дипломатия как неотъемлемая часть soft power. Акторами публичной дипломатии выступают как профессиональные дипломаты, так и неправительственные организации. Правовое положение НПО различается от страны к стране. Особое внимание уделяется проблеме иностранного финансирования этих организаций. В России около тысячи НПО занимаются политической деятельностью и проявляют активность на мировой арене. На этом фоне закон об «иностранных агентах» вызывает озабоченность и стимулирует рост протестных настроений.
В экспертных оценках место ставших уже привычными терминов «глобализация», «регионализация», «интеграция» все чаще занимают «турбулентность», «непредсказуемость», «трансформация». Даже такой традиционный институт, как дипломатия, переживает бурные изменения. Классическая модель дипломатии, предполагающая взаимодействие исключительно государств, становится лишь одним из аспектов современной дипломатической деятельности. Сегодня дипломатия многогранна. Особое место в новейшем инструментарии занимает публичная дипломатия как неотъемлемый элемент того, что называется «мягкой силой». К сожалению, на этом направлении мы существенно проигрываем другим странам, что и констатировал президент РСМД И. Иванов.
В нашем внешнеполитическом лексиконе в ходу два термина применительно к дипломатии: «публичная» и «общественная». Однако к взаимозаменяемости этих терминов надо относиться с особой осторожностью. Мы живем в эпоху глобальной коммуникации, а, следовательно, и глобального перевода. Определение «общественная» будет переводиться на другие языки и как социальная, и как гражданская, и как народная. Понятно, что «общественной» мы именуем дипломатию неправительственных организаций. Это в известной мере отражает практику советских времен, когда деятельность организаций, участвовавших в международном обмене, проходила исключительно в рамках единой государственной идеологии. Не случайно такой подход до сих пор сохраняется в коммунистическом Китае, где эти организации квалифицируют как общественные, имея в виду деятельность только так называемых ГОНГО (государством организованных НПО). Перед нами весьма узкая трактовка целого направления в современной дипломатии, получившего в мире название «публичной». Заметим, что и в Указе «О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации», подписанном президентом В. Путиным 7 мая 2012 г., речь идет именно о «публичной дипломатии».
Публичная дипломатия – это не маркетинг, это диалог
Известно, что «публичная политика» – новый жанр осуществления власти в период глобальной информатизации. Публичная дипломатия, тесно связанная с этим направлением политики, представляет собой целый «космос», где действуют политики, деятели культуры, науки и образования, СМИ, НПО, пользователи социальных сетей. И что особенно значимо – ныне публичность является неотъемлемой чертой и профессиональной дипломатии. Теоретики полагают, что публичная дипломатия профессионалов призвана стать катализатором деятельности, осуществляемой неправительственными акторами. И эта синергия очень важна.
О публичной дипломатии стали говорить с середины прошлого века. Обычный прием публичной дипломатии – обращение к общественному мнению той или иной страны через головы правительств. Послы «вышли из тени». В стране пребывания они стали активно выступать в прессе, по радио и телевидению, излагать позицию своей страны в законодательных собраниях. Дипломаты оттачивают искусство дискутировать, убеждать и переубеждать. В весьма упрощенной трактовке публичную дипломатию называют неким синтезом ценностей, пропаганды и маркетинговых технологий. Однако в действительности это гораздо более сложный институт. Конечно, умелое использование законов рынка приносит свои плоды. Например, итальянский МИД предложил удачный маркетинговый ход – проводить за рубежом выставки и ярмарки, используя название известного во всем мире фильма Ф. Феллини «Долче вита». Однако от маркетинга, т.е. набора средств, входящих в рекламное продвижение товара при полном отсутствии взаимного обмена идеями, публичную дипломатию отличает интерактивный диалог. Используя этот диалог, мы приобретаем сторонников и союзников и гуманизируем образ собственной страны.
«Твипломаси» и «твипломаты»
Потребность привлечения общественности на свою сторону в условиях мгновенного распространения информации, равно как и дезинформации, стала особенно значимой. Публичная дипломатия пополнилась общением в социальных сетях. Родился новый термин – «твипломаси». Твиттер и другие социальные сети стали использоваться внешнеполитическими ведомствами. Президенты, премьеры, министры, главы внешнеполитических ведомств, послы выходят в социальные сети и становятся «твипломатами». Форин-офис создал специальную «интернет-гавань» (hub), оказывающую техническое содействие своим «твипломатам» и разрабатывающую цифровые стратегии внешней политики. Французское агентство «Франс-Пресс» (AFP) занялось мониторингом в реальном времени влияния в сети государственных акторов, занимающихся публичной дипломатией. Данные учитывают количество фолловеров официальных лиц и экспертов. Для США таких фолловеров насчитывается около 43 млн человек, для России – 2,5 млн. Стоит всерьез задуматься о причинах такого разрыва.
НПО – инструмент доверия или агент влияния?
Завоевание доверия нелегко дается профессиональным дипломатам, ограниченным инструкциями своего ведомства. В более выгодном положении оказываются неправительственные акторы публичной дипломатии. Они в состоянии охватить весь спектр политической жизни своей страны, транслируя не только официальные, но и оппозиционные настроения. В России успешно стартовали Российский совет по международным делам, Фонд поддержки публичной дипломатии им. А.М. Горчакова, Фонд «Русский мир» и др. В настоящее время многочисленные НПО имеют консультативный статус при ЭКОСОС ООН. Партнерское сотрудничество этих организаций с ООН предполагает, в частности, деятельность по мобилизации мирового общественного мнения и оказанию политического давления с помощью кампаний и протестов, а также совместное финансирование программ и фондов ООН.
Правовой статус НПО различается от страны к стране. В ряде стран НПО, активно участвующие в политической жизни и финансируемые из-за рубежа, становятся предметом особо пристального внимания со стороны государства. Конечно, нельзя отрицать, что предоставление иностранной помощи временами не обходится без серьезных злоупотреблений, связанных с финансированием террористических и экстремистских организаций, нарушением налогового законодательства, коррупцией. Противодействие этим и другим злоупотреблениям предусмотрено соответствующими национальными законами, в том числе и российскими.
В США с 1938 г. действует закон о регистрации иностранных агентов, занимающихся лоббированием интересов другого государства. На тех граждан, кто занимается исключительно коммерческой, религиозной, образовательной, научной деятельностью или деятельностью в сфере изящных искусств, этот закон не распространяется. В 2011 г. внимание мировой общественности было приковано к Израилю, где правительство Б. Нетаньяху внесло в Кнессет законопроект, блокирующий иностранное финансирование израильских НПО. Премьер сравнил подобное финансирование с «троянским конем», а местная пресса озвучила недовольство политикой ЕС и ряда европейских государств, направляющих в Израиль «дурно пахнущие» деньги. В ответ Верховный комиссар ООН по правам человека внесла еврейское государство в список стран, где ограничивается деятельность правозащитников. Американский еврейский комитет выступил с заявлением, осуждающим Кнессет за нарушение принципов демократии. В самом Израиле намерение правительства вызвало резкий отпор со стороны оппозиционных партий и общественности. В конечном итоге, законопроект был заморожен.
В государствах ЕС действует либеральный уведомительный порядок регистрации НПО. Иностранные граждане могут быть учредителями и участниками НПО, причем деятельность последних регулируется национальным законодательством. В «Основополагающих принципах статуса неправительственных организаций в Европе», принятых Комитетом министров Совета Европы в 2003 г., отмечается, что НПО вправе ходатайствовать о получении финансирования из-за рубежа.
А что происходит в России?
Как известно, в России недавно был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента». Авторы законопроекта объясняли свою инициативу необходимостью сделать более прозрачной финансовую отчетность тех организаций, которые занимаются политической деятельностью на территории России и получают деньги из-за рубежа. Президент В. Путин подчеркнул, что этот закон не является запретительным. Действительно, в целом российское законодательство не запрещает иностранное финансирование НПО. За годы, прошедшие с момента краха СССР, иностранная помощь часто оказывалась российским неправительственным организациям, академическим институтам, СМИ, ученым и т.д. Только с 2009 по 2012 г. США выделили около 160 млн долл. на антикоррупционные и другие гуманитарные программы в России. В бюджете Госдепартамента США на 2012 г. предусмотрено выделение более 9 млн долл. на поддержку российских НПО. С 1997 г. 250 российских организаций получили поддержку Европейского инструмента содействия демократии и правам человека, созданного Европейским парламентом. Так называемые европейские мини-проекты предполагают финансовую поддержку институтов гражданского общества, стремящихся на местном уровне влиять на процесс демократических преобразований. В России отбор микро-проектов производится по итогам регулярных конкурсов, которые организует представительство Европейской Комиссии.
Участие российского государства в финансировании неправительственных организаций весьма скромное. По имеющимся данным, в среднегодовом бюджете российских НПО государственные вливания составляют менее 10%. В западных странах финансирование НПО со стороны государства в среднем превышает 40%. Как остроумно заметила газета «Ведомости», после принятия в России закона об «иностранных агентах» может оказаться, что «все хорошее в стране делается на иностранные деньги». Следует также учитывать, что в отличие, например, от Италии, где министерство иностранных дел ежегодно возобновляет списки многочисленных НПО, получающих государственное финансирование, многим акторам российской публичной дипломатии не так просто добиться поступления средств из отечественных источников.
Новый закон, вводящий понятие «иностранный агент», предусматривает громоздкие процедуры отчетности о получении иностранной помощи, что ведет к расширению бюрократического аппарата. Судьи Верховного суда РФ обратили внимание на трудности, которые могут возникнуть у правоприменителей закона ввиду отсутствия законодательного определения некоторых понятий. Председатель Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека М. Федотов предостерег, что по новому закону любая деятельность может быть интерпретирована как политическая. Если обратиться к Положению о Министерстве юстиции РФ (в редакции Указа Президента РФ № 1079 от 14.07.2008), то партии также следует отнести к политическим некоммерческим организациям и заставить тех из них, кто использует поддержку из-за рубежа, регистрироваться в качестве «иностранных агентов».
Новый закон вызывает озабоченность как в России, так и за рубежом, и провоцирует протестные настроения. Пожалуй, и до принятия закона компетентные органы были в состоянии пресекать нарушения и восстанавливать правовой порядок на основе существующего законодательства, более жесткого по сравнению с законами, действующими в этой сфере в европейских странах. Возникающие в отношениях с западными донорами проблемы следовало бы улаживать по дипломатическим каналам. Так, госсекретарь США Х. Клинтон уже пообещала найти такой выход из сложившейся ситуации, который позволит продолжить финансирование российских некоммерческих организаций без проблем для грантополучателей. Видимо, не случайно законодатели приняли решение о продлении срока вступления в силу нового закона до 120 дней со дня его опубликования.
Итак, публичная дипломатия – неотъемлемая часть политики «мягкой силы». Задача публичной дипломатии – привлекать на свою сторону общественность – сегодня становится особенно значимой. Проводниками публичной дипломатии, наряду с государствами, все чаще выступают НПО. Принятие закона об «иностранных агентах» вызывает озабоченность и провоцирует рост протестных настроений в обществе. В сложившейся ситуации закономерен вопрос: следует ли в эпоху глобальной коммуникации противопоставлять политике «мягкой силы» жесткие административные методы? Поддерживать процесс становления НПО (пусть даже оппозиционных) как части гражданского общества, активнее привлекать их к диалогу по вопросам внутренней и мировой политики представляется гораздо более продуктивным.